Voilà maintenant plusieurs années que nous prenons conscience que le réchauffement du climat observé depuis le milieu du XXème siècle trouve en grande partie son origine dans les activités humaines.
Le cumul des émissions de gaz à effet de serre, et tout particulièrement de CO2, issues des secteurs de l’industrie, de l’utilisation des bâtiments, des transports ou de l’agriculture constitue ainsi l’une des principales sources de dérèglements climatiques.
Si de nombreux scientifiques et activistes de tous horizons sonnent l’alerte depuis longtemps, ces discours trouvent désormais un écho particulier avec la multiplication des « contentieux climatiques ».
Ceux-ci donnent lieu à des affaires médiatisées destinées à alerter l’opinion publique et susciter des changements, notamment de la part des entreprises et autorités publiques.
En France, l’année écoulée a été marquée par deux grandes affaires dans lesquelles le juge a estimé que les actions de l’État en faveur du climat sont insuffisantes.
Pas tout à fait la fin des haricots, mais pas la joie non plus
Difficile de résumer un sujet si complexe en quelques lignes, mais l’on peut garder présents à l’esprit les enseignements suivants pour replacer dans son contexte la soudaine audace dont les juges semblent avoir fait preuve.
Le consensus international en matière de changement climatique provient essentiellement des travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur le climat, plus communément appelé « GIEC ».
Placé sous l’égide de l’ONU, il réunit notamment de nombreux scientifiques dont la mission consiste à évaluer l’état des connaissances les plus avancées en matière de changement climatique.
Par le biais de rapports publiés périodiquement[1], le GIEC fournit un état des lieux de la compréhension des causes et des conséquences du changement climatique, et s’appuie sur différents scénarios modélisés pour proposer des solutions afin d’atténuer ce phénomène et s’adapter à ses conséquences.
C’est en partie sur ces travaux que se sont appuyés les juges pour examiner les recours dont ils ont été saisis.
Leur conviction a en particulier été emportée par deux séries de constats.
La première est qu’à la différence d’autres atteintes à l’environnement dont on peut immédiatement percevoir les effets, l’action « anthropique » (c’est-à-dire de l’homme) sur le climat est insidieuse car ses conséquences se manifestent de manière inéluctable, mais seulement après plusieurs années.
La seconde est que l’on s’aperçoit désormais, avec un niveau de fiabilité très élevé de ces projections, que d’ici quelques années seulement, c’est-à-dire à l’horizon 2030 ou 2040, certains scénarios-catastrophes se réaliseront d’ores et déjà.
Des villes localisées sur les littoraux, y compris en France, se trouveront vraisemblablement les pieds dans l’eau. Nous connaîtrons très probablement des phénomènes météorologiques plus extrêmes, avec des précipitations plus violentes en hiver ainsi que des périodes de canicules et de sécheresse plus longues et plus intenses en été, par exemple dans des villes françaises de métropole comme Paris ou Grenoble. Sans compter les effets dans des zones plus vulnérables encore, notamment à l’étranger, qui auront inévitablement des répercussions sur nos propres quotidiens.
Quand l’État s’engage
C’est pour cette raison qu’en signant l’accord de Paris à l’issue de la COP 21[2], l’Union européenne, la France et de nombreux autres États se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre dans le but de contenir l’élévation de température moyenne de la planète à un niveau bien inférieur à 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre les efforts pour limiter encore davantage l'augmentation de la température à 1,5 degré Celsius (Article 4 de l’Accord de Paris).
Dans ce contexte et conformément aux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ajustés en conséquence au niveau de l’Union européenne, l’Etat français a adopté une feuille de route définissant sa propre trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre jusqu’à 2050 : c’est la « Stratégie nationale bas-carbone ».
A ce titre, il a fixé des objectifs de réduction pour les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028 par le biais des « budgets carbone ».
Le juge n’aime pas qu’on lui raconte des salades
🥑 Dans la première affaire, le Conseil d’État a été saisi par la commune de Grande-Synthe (Nord) et son maire (Conseil d’État, 19 novembre 2020 et 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et a., n° 427.301).
Ces derniers ont contesté la légalité du silence opposé par le Président de la République, le Premier ministre et le ministre de la transition écologique et solidaire à plusieurs de leurs demandes.
La commune et son maire avaient notamment sommé l’État de prendre « toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national ».
Ce recours pour excès de pouvoir, qui permet de contester la légalité d’une décision adoptée par l’administration au regard d’autres normes de valeur supérieure, est une procédure des plus classiques en contentieux administratif.
Mais cette affaire a, selon le Conseil d’État lui-même, donné lieu à « une décision historique » (Conseil d’État, Bilan annuel 2020, p. 60).
Et pour cause : en s’appuyant sur les budgets carbone et après avoir prolongé son instruction pour permettre à l’État de rendre des comptes, il a jugé que « sur la base des seules mesures déjà en vigueur, les objectifs de diminution des émissions de gaz à effet de serre fixés pour 2030 ne pourraient pas être atteints ».
Il a ainsi fait droit à la demande de la commune et enjoint au gouvernement de prendre avant le 31 mars 2022 toutes mesures utiles pour atteindre l’objectif issu de l’Accord de Paris.
🥑 Dans la seconde affaire, appelée « L’Affaire du siècle », des associations de protection de l’environnement ont saisi le tribunal administratif de Paris afin d’engager la responsabilité de l’Etat pour l’insuffisance de son action en faveur du climat (Tribunal administratif de Paris, 3 février 2021, Association Oxfam France et a., n° 1904967,1904968,1904972,1904976/4-1).
Ce recours dit indemnitaire, tout aussi classique en contentieux administratif, a cette fois été utilisé de manière originale puisqu’il a eu pour objet de réparer un préjudice écologique.
Depuis 2016, le code civil définit celui-ci comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement » (Article 1247 du code civil).
En se fondant notamment sur les travaux du GIEC, le tribunal a d’abord reconnu l’existence d’un tel préjudice en lien avec les conséquences du changement climatique.
Sur ce point, il a notamment relevé le phénomène d’« élévation du niveau de la mer, qui est en voie d’accélération » et « l’augmentation, en fréquence et en gravité, des phénomènes climatiques extrêmes », ou encore, par exemple, « l’acidification des océans et l’atteinte des écosystèmes, qui ont des conséquences graves et irréversibles sur les activités humaines telles que la pêche et les cultures, ainsi que sur les ressources en eau, et entraînent des risques croissants d’insécurité alimentaire et de dégradation des ressources en eau, de la santé humaine et de la croissance économique ».
Puis, prenant acte du non-respect du premier budget carbone, le tribunal administratif a admis qu’en raison de son action insuffisante au regard des objectifs qu’il s’est fixés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’Etat a commis une faute en manquant à son obligation générale de lutte contre le changement climatique.
Il a néanmoins estimé que l’affaire était insuffisamment instruite pour pouvoir prescrire les modalités de réparation appropriées.
C’est pourquoi, il a à son tour décidé de suspendre l’affaire afin de prolonger son instruction sur ce point.
Affaires à suivre
Les récentes décisions rendues, non plus en matière de climat mais de qualité de l’air, tendent à nous montrer que le juge administratif entend bien mettre l’État face à ses engagements.
Le Conseil d’État l’a tout récemment rappelé, le 4 août 2021, en le condamnant à verser 10 millions d’euros en raison de l’inexécution d’une décision de 2017 par laquelle il avait ordonné au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre « toutes mesures nécessaires » pour ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines en deçà des valeurs limites (Conseil d’État, 10 juillet 2020 et 4 août 2021, Association Les amis de la Terre et a., n° 428.409).
Autrement dit, l’État a du pain sur la planche !
[1] Le premier volet du sixième rapport vient tout juste d’être publié, ce lundi 9 août 2021.
[2] La Conférence des parties (ou « COP ») est un organe de décision mis en place au titre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (« CCNUCC ») qui a été adoptée lors du sommet de la Terre de Rio en 1992. Elle se réunit de manière annuelle afin de prendre des décisions, à l’unanimité ou par consensus, pour respecter l’objectif fixé par cette Convention de « stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » (Article 2 de la CCNUCC). La COP 21 s’est tenue en 2015 à Paris et s’est distinguée d’autres sessions de COP car elle a donné lieu à la signature d’un accord contraignant par de nombreux États membres.